Проблемы местного самоуправления в современной России [Евгений Вячеславович Волынкин] (fb2) читать онлайн

Евгений Волынкин Проблемы местного самоуправления в современной России

Предисловие

На сегодняшний день местная власть представляет собой один из самых важных институтов современного общества, который прошел сложный и противоречивый путь развития. Являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации и формой народовластия, местное самоуправление занимает особое место в процессах общедемократических преобразований в стране, поскольку в условиях перехода к демократическим принципам организации общества и государства является актуальным вопрос о выборе наиболее адекватных и эффективных форм самоорганизации и самоуправления. Как справедливо отмечал еще А. И. Солженицын, «повседневная реальная жизнь людей зависит – на четыре пятых или больше – не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому – от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе».

Ведение

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.) является важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает общее определение местного самоуправления. Согласно этой концепции, местное самоуправление основывается на том, что местные сообщества представляют собой один их основных элементов политического устройства современного демократического общества, а право граждан на участие в принятии решений по вопросам местного значения является составной частью демократических принципов построения многих современных государств.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть: непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. Именно поэтому местное самоуправление является одним из важнейших институтов демократической формы государственного управления, который позволяет местным сообществам самостоятельно и под свою собственную ответственность решать круг вопросов, касающихся их интересов.

Муниципальная власть, источником и выразителем которой выступает само население, является подлинно народным правлением, осуществляемым не только в интересах населения, но и, что очень важно, при активном участии самого населения. В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов местного самоуправления.

Система местного самоуправления

Н. С. Бондарь: «демократия в системе местного самоуправления проявляется – в глубинных ее характеристиках – через сущностное единство отношений власти и свободы, в котором она образует политическую форму реализации муниципальной власти и прав местного населения».

Местное самоуправление гораздо ближе к идеалу «самоуправления», чем государство, оно может существовать только при опоре на общество, являясь при этом базовым уровнем демократии. В связи с этим упрочнение демократии на местном уровне, безусловно, является фактором, стимулирующим укрепление демократии и на других уровнях власти.

Л. А. Велихов отмечал, что местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферию бессильными.

Примечателен тот факт, что именно на местном уровне теоретические основы демократии будут наполнены практическим содержанием, что в конечном итоге придаст импульс развитию демократии во всем обществе. Из-за этого интерес населения к местным проблемам значительно выше по сравнению с теми, которые решает органы власти вышестоящих уровней. При этом каждый гражданин имеет свое личное видение того, каким образом организовать вывоз мусора или уборку территорий в своем дворе, где требуется уличное освещение и т.д., с этой точки зрения децентрализация госуправления является положительным моментом и повышает эффективность управленческого решения, а следовательно, и уровень удовлетворенности граждан политической системой.

В то же время демократический потенциал местного самоуправления как одной из форм народовластия в Российской Федерации, не может быть реализован автоматически лишь вследствие признания местного самоуправления в качестве конституционно-правового института муниципальной демократии. Необходимо создавать эффективные механизмы реализации муниципальной демократии, обеспечивающие качественное достижение стоящей перед ней цели и решение вытекающих из нее проблем.

Местное самоуправление в современной России

В. В. Путин: «…демократия заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и “обратной связи”».

В настоящее время одним из наиболее важных факторов, способствующих укреплению демократизма местного самоуправления, может стать обновление государственной политики в области местного самоуправления.

В политической системе местное самоуправление имеет большое значение для дальнейшего демократизации общественной жизни, которая включает в себя реализацию субъективных прав граждан России на осуществление власти.

Однако любые конституционные механизмы могут сработать лишь в том случае, если получат надлежащее развитие и конкретизацию в текущем законодательстве, воплощение в социально-политической и государственно-правовой практике современного демократического общества и государства.

Государственную политику по развитию местного самоуправления в Российской Федерации можно определить как систему мер, направленных на повышение эффективности местного самоуправления и создание условий для дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Чтобы достичь поставленной задачи, эта политика должна быть направлена: на реализацию конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправлении, создание условий для реализации конституционных полномочии органов местного самоуправления, обеспечение государственными гарантиями местного самоуправления. Однако несмотря на то, что правовая основа была принята еще в 1999 г., обозначенная цель, а также задачи, которые необходимо решить, остаются по-прежнему актуальными и сегодня.

Представляется необходимым на уровне каждого субъекта РФ утвердить целевые программы по развитию местного самоуправления. При подготовке данных целевых программ необходимо провести анализ реального состояния местного самоуправления в соответствующем регионе, сформулировать конкретный перечень мероприятий, которые необходимо выполнить органам государственной и муниципальной власти по развитию демократического потенциала местного самоуправления в Российской Федерации. Разработку основных положений программ следует вести в диалоге с муниципальными органами и экспертами в области местного самоуправления.

Как известно, демократизм местного самоуправления состоит в том, чтобы обеспечить населению возможность самостоятельно решать вопросы местного значения. В действующем законодательстве содержится достаточно широкий перечень организационных возможностей населения, которые могут быть использованы для участия в местном самоуправлении. По этой причине сейчас наблюдается такая ситуация, при которой население находится в пассивном состоянии и не желает пользоваться всеми возможностями демократии на практике. Одной из причин, сдерживающих в настоящее время реализацию демократических потенциалов местного самоуправления, является ограничение самостоятельности местных органов власти, особенно в организационной и финансовой сфере.

При любых демократических преобразованиях в государстве неизбежно возникает проблема баланса централизации и децентрализации. Актуальной проблемой для нашего государства является эффективное взаимодействие между государственными органами, органами местного самоуправления и населением. Не секрет, что местная власть всегда стремится к усилению контроля за деятельностью местного самоуправления. Л. Александр Велихов выделил две причины усиления центрального правительственного надзора. А именно, центральная власть стремится до известной степени подчинить муниципальную систему общему государственному плану, избегая при этом затруднений непосредственного управления местной сферой. Второй причиной являлось недоверие правящей бюрократии, т.е. назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемым частью самого населения.

Современное местное самоуправление справедливо рассматривается в качестве ключевого института государственного управления, в отсутствие которого невозможно обеспечить эффективную работу демократических механизмов в рамках всего государства. Однако следует отметить, что конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления должны определяться населением самостоятельно. Их формирование должно происходить «снизу», соответственно в идеале органы местного самоуправления не должны находиться в отношениях подчиненности с органами государственной власти.

На практике российское местное самоуправление не способно самостоятельно, без постоянного обращения за помощью «наверх», решать насущные проблемы населения, что вызывает разочарование и сомнение в его действительной необходимости.

Складывается ситуация, при которой органы государственной власти стремятся построить отношения с местным самоуправлением на принципах подчинения и принуждения последнего. В качестве примера можно отметить жесткое навязывание государством модели сити-менеджеров и упразднения прямых выборов глав муниципалитетов.

Таким образом, местное самоуправление лишается еще одной возможности самостоятельно определять порядок формирования своих органов. Кроме того, руководителем контрольно-счетного органа муниципального образования должен быть человек высокой квалификации, обладающий специальными знаниями в области муниципального финансового контроля, поэтому представляется нецелесообразным выносить данный вопрос на голосование всего населения, особенно в условиях дефицита денежных средств муниципальных образований и затратности процедуры выборов.

Как отмечает С. Н. Тимофеев, определяя местное самоуправление как основу основ конституционного строя и форму народовластия, следует искать развитие местного самоуправления преимущественно не в совершенствовании административной децентрализации, т.е. фактически в системе отношений государственных и муниципальных органов. В центре внимания должны стоять проблемы политической децентрализации – повышение роли местных сообществ, представительных органов местного самоуправления, широкого спектра объединений граждан.

Важно осознавать, что демократизация местного самоуправления, характеризующегося, прежде всего, максимальной приближенностью к объектам управления, объективно требует децентрализации управления в государстве, но данная децентрализация должна быть основана на взаимном балансе интересов государства и местного самоуправления.

Провозглашение принципа самостоятельности местного самоуправления отражает его современные концепции. Однако данный принцип будет реализовываться только при условии подкрепления его экономическим основанием, поскольку для фактической самостоятельности местного самоуправления необходима хорошая материально-ресурсная база.

Проблемы местного самоуправления в современной России

Согласно эмпирическому исследованию, проведенному Всероссийским Советом местного самоуправления в июле-августе 2010 г., 60,7 % респондентов считают, что основной проблемой местного самоуправления является недостаточное финансирование муниципальных образований.

В настоящее время не полностью решена задача достижения оптимального баланса между расходными полномочиями субъектов Российской Федерации и местных органов власти и закрепленными за ними доходных источников. Отсутствие финансовой самостоятельности также является фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления как демократического института.

Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации за 2011 г. исполнены с дефицитом в объеме 35,1 млрд рублей, в том числе дефицит местных бюджетов сложился в объеме 14,8 млрд рублей. Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. составила 60,7 % против 59,2 % в 2010 г. Данная тенденция свидетельствует о продолжающейся зависимости местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня.

Отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно формировать бюджет связано с двумя причинами: первая – низкий экономический потенциал отдельных муниципалитетов и вторая – сложившаяся система налогообложения и межбюджетных отношений.

Также возрастает число проблем местного значения при одновременном снижении налогов и неналоговых доходов в местный бюджет, а увеличение размеров субсидирования местных бюджетов не влияет на финансовую самостоятельность местного самоуправление, так как муниципальные образования не могут самостоятельно распоряжаться поступающими средствами по собственному усмотрению на решение вопросов местного характера. Однако для этого требуется модернизировать налоговые системы и передать на местный уровень те налоги, которыми муниципальные образования могут распоряжаться самостоятельно.

Между тем функциональным местное самоуправление как форма народовластия становится только тогда, когда отдельные его носители, во-первых, осознают, что именно они являются представителями воли населения; во-вторых, когда они сознательно задают цели и выполняют задачи, необходимые для нормальной жизнедеятельности.

В.В. Гулина: «важнейшим процессом демократизации общества является вовлечение в процесс управления населения, поэтому формирование и развитие самоуправленческих начал – одно из приоритетных направлений государственного развития».

Проблема низкой степени гражданской инициативы населения исследовалась и продолжает исследоваться научным сообществом.

Увы, в сознании большинства россиян до сих пор преобладают старые стереотипы по вопросам создания государственных структур. Граждане слабо представляют себе, что такое местное самоуправление, свои функции и ответственность как первичных субъектов самоуправления. Не возникло также достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в решение проблем местных сообществ. Данный момент является фактором, сдерживающим демократический уровень местного самоуправления.

Одной из основных причин, влияющих на низкую активность граждан в осуществлении местного самоуправления, является отсутствие доверия населения к органам местного самоуправления, работникам этих органов.

Согласно Сводному докладу о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Астраханской области по итогам 2010 г. в целом по области удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления составила 51,1 %. Таким образом, складывается ситуация, при которой практически каждый второй житель Астраханской области не доволен работой органов местного самоуправления.

Основными причинами неудовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления являются следующие:

– игнорирование жалоб, отказ в помощи по решению проблем, невозможность попасть на личный прием;

– отсутствие «обратной связи» в работе официальных сайтов администрации;

– высокие цены, незащищенность получаемых услуг;

– обвинение властных структур в коррупции;

– отсутствие информационной открытости в деятельности органов местного самоуправления (слабое информирование населения о развитии и событиях, происходящих в муниципальном образовании, о работе местной власти);

– недостаточное внимание местных органов власти к вопросам благоустройства территорий, жилфонда, работе предприятий ЖКХ, созданию рабочих мест.

В настоящее время многие граждане не хотят взаимодействовать с органами местного самоуправления, что положительно оценивается некоторыми муниципальными чиновниками, которые негативно относятся к проявлению активной гражданской позиции населения.

К сожалению, сегодня можно говорить о неэффективной деятельности органов местного самоуправления. Причин такому положению множество, например устаревшие структуры, которые порождают бюрократизм и неэффективные решения, сдерживающие инновационные процессы в управлении, коррупция чиновников всех уровней, непрофессионализм работников органов местного самоуправления.

В этом плане большую роль в развитии самоуправления на местах играют кадровые ресурсы и их профессионализм. По-видимому, это было необходимо для того, чтобы население начало первые шаги к самоуправлению, необходимы были люди, которые взяли бы на себя ответственность за принятие решений, имели необходимые знания, навыки руководства и управления. И это особенно актуально для сельской местности – там резко падает число людей с высшим образованием и с образованием, позволяющим хотя бы четко обозначить цели и задачи в решении местных проблем.

В некоторых субъектах РФ ситуация с работниками органов местного самоуправления, прежде всего поселения, катастрофическая. Как отмечено в Открытом письме глав поселений к губернатору Челябинской области Р. В. Юревичу, «…если в районах главы могут позволить себе иметь по нескольку заместителей, в администрациях иметь множество отделов и чиновников, то у нас в поселениях зачастую нет возможности даже на то, чтобы нанять юриста, во многих поселениях главам приходится работать одновременно водителем и заниматься ремонтом машины, вместо того чтобы решать проблемы жителей».

Таким образом, назрела реальная необходимость в налаживании кадрового воспроизводства органов управления: обучения новых и переобучения старых кадров местных сообществ. Принципиально важным является развитие местных (внутренних) интеллектуальных резервов. Данное обстоятельство подтверждается и статистическими данными. Так, в 2011 г. 54 работника органов местного самоуправления Воронежской области не имели высшего профессионального образования вообще, среднее профессиональное образование имели 758 человек. Кроме того, научная интеллигенция в органах местного самоуправления Воронежской области представлена крайне слабо. Так, в органах муниципальной власти (включая городские округа) было занято 2 доктора и 24 кандидата наук.

Данные показатели свидетельствуют о дефиците в квалифицированных кадрах в структуре работников органов местного самоуправления, влияющем на способность грамотного управления на местах.

Стоит отметить, что в России проблема нехватки и деградации квалифицированных кадров особенно актуальная в сельской местности. В этом плане это касается не только сферы местного самоуправления, а также сферы здравоохранения и образования. Государство уже сейчас пытается решить проблему нехватки квалифицированных кадров в сфере медицины, образования и культуры. Так, в рамках программы модернизации здравоохранения стартовал федеральный проект «Земский доктор», а в рамках программы привлечения молодых учителей в сельские школы государственный социальный проект «Ипотека для молодых учителей». Основными целями являются привлечение в сельскую местность высококвалифицированного персонала. Необходимо использовать данный опыт и для решения проблемы подбора квалифицированных муниципальных управленцев. А также хотелось бы отметить тот факт, что привлечение молодых квалифицированных кадров в работу органов местной власти в поселениях, где данная проблема является особо острой.

Важно отметить, что качество работы и профессионализм работников органов местного самоуправления играют немаловажную роль в существовании и развитии всего местного самоуправления, так как именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям.

При наличии проблемы нехватки квалифицированных кадров существует и другая проблема – отсутствие достаточных финансовых средств на содержание работников органов местного самоуправления.

Заключение

В. С. Тимченко: «в будущем местное самоуправление должно стать «финансово самодостаточным, авторитетным, уважаемым государственной властью и населением. Более того, без развитого местного самоуправления у российской демократии нет перспектив».

Итак, в настоящее время местное самоуправление рассматривается как ключевой институт политической системы, в отсутствие которого невозможно обеспечить эффективную работу демократических механизмов в рамках всего государства.

Чтобы успешно работать данному институту в субъектах Российской Федерации необходимо принять целевые программы по развитию местного самоуправления, сформулировать конкретный перечень мероприятий, которые необходимо осуществить органам государственной и муниципальной власти по развитию местной демократии в России.

Следует также выделить факторы, сдерживающие реализацию демократического потенциала местного самоуправления:

– ограничение организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления;

– низкая активность граждан в осуществлении местного самоуправления;

– неэффективная деятельность органов местного самоуправления.

Взаимосвязь всех факторов, препятствующих становлению местного самоуправления как подлинно демократического института, взаимозависима и взаимообусловлена. При этом придется кропотливая работа государственной и муниципальной властей по комплексному решению проблем, стоящих на местном уровне. Также научное сообщество должно быть включено в этот процесс, путем теоретического обоснования практических решений.

Одним из факторов эффективной работы органов местного самоуправления является профессионализм. Необходимо повышать квалификацию работников органов местного самоуправления, создавать программы по привлечению высококвалифицированных молодых специалистов в области местного управления в сельские поселения, где проблема с нехваткой кадров стоит особенно остро.

Оглавление

Предисловие

Ведение

Система местного самоуправления

Местное самоуправление в современной России

Проблемы местного самоуправления в современной России

Заключение